и привел к падению образовательных стандартов, что дух соревновательности и стремление к высокому качеству образования были принесены в жертву социалистическим представлениям о социальной справедливости466. В подготовленном в это время докладе сторонников образовательной реформы отмечено: «Необходимо помнить, что снижение качества английского образования было связано с тем, что школы рассматривались в качестве инструмента выравнивания, а не обеспечения образования детей. Достижения, конкуренция, самоуважение – все это было девальвировано и отрицалось. Обучение фактам уступило место изложению мнений. Обучение часто заменялось индоктринацией»467.

Необходимость реформы образования стала очевидной. Речь прежде всего шла о предоставлении родителям права выбирать учебные заведения для своих детей, о соответствии между государственным финансированием школы и численностью обучающихся, о праве школьной администрации отбирать учеников, об использовании тестов, позволяющих родителям и педагогам получать адекватное представление о подготовке детей и качестве обучения, об отказе от единой комплексной школы и сосуществовании учебных заведений разных типов, объединенных лишь общими требованиями к образовательным стандартам, о возможности использовать как частное, так и государственное финансирование, наконец, о праве родителей отдавать ребенка в частную школу, включая в оплату обучения своего ребенка в ней причитающиеся ему средства из государственных источников468.

При этом каждое из перечисленных направлений реформы обсуждалось в разных вариантах. Предлагалось, например, позволить родителям выбирать для своих детей любую государственную школу, но без права перевода их в частное учебное заведение с сохранением государственного финансирования; выбирать школу только в пределах района; предоставить родителям право выбора, но часть мест в школе распределять по жребию среди жителей округа, где она расположена469.

Все это широко обсуждалось, но так и не вышло за пределы экспериментов470. Лишь образовательная реформа 1988 года, проведенная в Великобритании правительством М. Тэтчер, привела к серьезным изменениям в системе образования крупной развитой страны. Английские реформаторы весьма осторожно провели в жизнь часть сформулированных выше принципов. Родители школьников получили значительную свободу в выборе государственных школ, а финансирование последних было поставлено в зависимость от числа учащихся471. В других странах подобные изменения, отнюдь не радикальные, были заблокированы.

Политологи давно обратили внимание на специфику английского политического процесса: опирающееся на парламентское большинство правительство обладает необычной для большинства демократических стран свободой маневра; система сдержек и противовесов здесь крайне слаба; правительство, убежденное в правильности избранной им линии, способно провести необходимые реформы472. В большинстве других демократий конституционные ограничения (разделение исполнительной и законодательной властей в президентских республиках; двухпалатные парламенты с существенными полномочиями верхней палаты; пропорциональные системы голосования, повышающие роль небольших партий в политическом процессе, и т. д.) позволяют не контролирующим правительство политическим силам блокировать реформы, которые в той или иной мере затрагивают интересы важных для этих политических сил групп.

Учителя как лоббисты

В постиндустриальном обществе образование – одна из важнейших сфер, в которой занята значительная часть избирателей. У этой группы электората широкие возможности самоорганизации. Ее интересы направлены в первую очередь на сохранение статус-кво. Хотя в успехах образования заинтересовано все общество, политику в этой сфере формируют прежде всего те, кто непосредственно участвует в образовательном процессе. В США, например, профсоюзы учителей – одна из самых мощных лоббистских структур, поддерживающих Демократическую партию. Они способны не только мобилизовать значительные финансовые ресурсы, но и выделить армию своих активистов для работы в предвыборных кампаниях. Особенно велика роль учительских профсоюзов на выборах в штатах и муниципалитетах, где явка избирателей, как правило, низкая. Сохранение существующей образовательной системы, которая не позволяет родителям выбирать государственную школу для своих детей, – важнейший провозглашенный политический приоритет этого лобби. Разумеется, в публичных дискуссиях о реформе образования ее противники аргументируют свою позицию не корпоративными интересами образовательного сообщества, а доводами о необходимости социального выравнивания, о недопустимости системы, которая приводит к концентрации лучших учеников в лучших школах, и т. д.

Постиндустриальные общества столкнулись в сфере образования с характерными для этой стадии своего развития проблемами. Выработанные на более ранних этапах институциональные решения, удовлетворительно работавшие в условиях быстрого роста государственных финансовых ресурсов, малосовместимы с новыми реалиями. Эти проблемы не могут быть и не будут решены только с помощью дальнейшего увеличения доли государственных образовательных расходов в ВВП. Они носят структурный характер и без глубоких реформ могут лишь усугубляться. Вместе с тем политические структуры зрелых демократий, с характерной для них низкой политической активностью, с развитой системой сдержек и противовесов, с хорошо организованными группами интересов, которые стремятся сохранить статус-кво, способны заблокировать необходимые реформы.

Государство и здравоохранение

В традиционном аграрном европейском обществе роль государства в организации здравоохранения всегда была ограниченной. Население получало платные медицинские услуги от частных врачей, в некоторых случаях помощь медиков оплачивалась за счет благотворительности. Государство вмешивалось в регулирование здравоохранения лишь в экстремальных ситуациях, например во время крупных эпидемий, и брало на себя функцию оказания медицинской помощи в армии. Низкий уровень санитарии и гигиены при скученности жителей в городах приводил к более высокой смертности городского населения по сравнению с сельским473. Смертность в городах обычно превышала рождаемость, однако, поскольку доля городского населения оставалась небольшой, городские демографические показатели слабо влияли на общенациональные.

Современный экономический рост и все, что с ним связано, – урбанизация, рост численности городских жителей и их доли в составе населения, – выдвинули принципиально новые требования к санитарным стандартам и охране здоровья. Широкое распространение тифа и туберкулеза, частые эпидемии холеры в английских городах раннеиндустриального периода заставили правительство Великобритании изменить многовековой традиции невмешательства в проблемы, связанные со здоровьем населения, и принять в 1871 году закон о здравоохранении, который определил обязанности местных органов власти по обеспечению санитарии.

В континентальных странах Западной Европы, где традиция экономического либерализма была не столь сильна, государство активно вмешивается в проблемы здоровья нации уже на относительно ранних стадиях развития, рассматривает развитие здравоохранения и как средство, позволяющее улучшить положение низших слоев, обеспечить социальный контроль в обществе, и как инструмент, дающий возможность повышать качество рабочей силы, а следовательно, и темпы экономического роста. С начала-середины XIX века в большинстве развитых стран возникают различные формы медицинского страхования: общества взаимопомощи, фонды пособий по болезням и нетрудоспособности, которые создают сами рабочие, и т. п. К концу XIX века эти институты уже получают широкое распространение.

Пример Германии

Германское законодательство 1883 года ввело систему регулируемого государством обязательного медицинского страхования наемных работников, которое стало образцом для других европейских государств. О. Бисмарк, который считал политический контроль за рабочим движением важнейшей задачей социальных реформ, заложил в немецкую систему медицинского страхования элементы социальной солидарности, перераспределения страховых взносов и прав. Медицинское страхование было при Бисмарке обязательным, государственным, а размер страховых взносов не влиял на объем предоставляемых медицинских услуг. Эта система была отделена от общего бюджета, она охватывала на первых этапах занятых на крупных и средних предприятиях. По мере экономического развития Германии система медицинского страхования постепенно распространяется на крестьян и трудящихся, занятых в собственном хозяйстве. Хотя по своей форме она была страховой, в ней были смешаны страховые и налоговые элементы: работники, которые по размеру взносов и объективным показателям рисков должны были получать больший объем предоставляемых услуг, имели те же права, что и трудящиеся, чьи взносы меньше, а страховые риски выше.

Как и в других областях социальной политики, Англия, общепризнанный лидер современного экономического роста, до конца XIX – начала XX века отставала в формировании систем социальной защиты. Лишь под влиянием Англо-бурской войны, которая выявила неудовлетворительное состояние здоровья английских солдат, формируется целостная государственная система организации здравоохранения.

Период между мировыми войнами ознаменовался быстрым развитием и расширением государственных систем здравоохранения. Это было связано и с собственно военными потребностями